7月15日至18日，舉世矚目的中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議在北京舉行。全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）。這既是黨的十八屆三中全會以來全面深化改革的實踐續篇，也是新征程推進中國式現代化的時代新篇。改革不停頓，開放不止步。《決定》一共15個部分60條，提出了300多項重要改革舉措，都是涉及體制、機制、制度層面的內容，7次提及能源行業，明確提出“建設全國統一電力市場”，《決定》的出臺必將對電力行業未來發展產生重大深遠影響。

《決定》對電力市場建設的要求

作為指導我國進一步深化改革的綱領性文件，《決定》不僅為國家的全面改革與發展指明了方向，也為電力行業的發展注入了新的動力，《決定》對后續電力市場建設提出了一些明確要求。

深化電力市場化改革，公平準入是關鍵。《決定》在“構建高水平社會主義市場經濟體制”中提出：一是必須更好發揮市場機制作用，創造更加公平、更有活力的市場環境，實現資源配置效率最優化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好維護市場秩序、彌補市場失靈。二是要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。可以看到《決定》明確指出市場機制是電價機制改革的重要方向，從基于基準電價的計劃定價轉向市場定價，在市場定價機制中平衡好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序的關系。可以看到《決定》明確指出市場機制才是資源配置的最優方案，市場機制包含供求機制、價格機制和競爭機制，三者相互交織在一起，通過公平競爭的市場環境實現資源的合理配置。

堅持市場化改革方向，強化壟斷環節監管、加快競爭環節放開，形成公平公正、有效競爭的市場格局。《決定》指出，推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，健全監管體制機制。這一要求可以理解為電改5號文“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”十六字方針和電改9號文“管住中間、放開兩頭”的延續。對于電力行業，中間的輸配電環節具有自然壟斷屬性，要防止重復建設和監管薄弱；而“兩頭”要引入競爭機制，售電側放開打破電網企業單一購售電局面，通過發電側和售電側競爭，發電和售電價格由市場供需關系決定，還原電力商品屬性，為電力市場的有序運營提供堅強支撐。

構建全國統一大市場建設。《決定》指出，完善主要由市場供求關系決定要素價格機制，防止政府對價格形成的不當干預；深化能源管理體制改革，建設全國統一電力市場；加快規劃建設新型能源體系，完善新能源消納和調控政策措施。以上內容為電價制度改革指明了方向，即電價應該由市場決定而非行政制定。全國統一大市場當然少不了全國統一電力市場，建設統一電力市場體系是新時代加快完善社會主義市場經濟體制的重要內容。早在2022年1月，國家發改委、國家能源局印發《關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》（發改體改〔2022〕118號），就對建設全國統一電力市場體系提出了明確的目標要求、時間節點和重點任務。因此更應緊跟《決定》要求，繼續深化改革，構建新型電力系統下的全國統一電力市場體系。

基于中發9號文配套文件的要求 新一輪電改成績豐碩

回顧我國電力體制改革歷程，2002年發布的電力體制改革“5號文件”率先打破電力系統的垂直一體模式格局，實現了“廠網分離”；2015年3月15日，《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）下發，標志著新一輪電力體制改革的開啟。為貫徹落實“9號文”，推進電力體制改革實施工作，2015年11月30日，國家發改委、國家能源局公開印發了《關于印發電力體制改革配套文件的通知》（發改經體〔2015〕2752號），即為業內熟知的落實中發9號文的6個配套文件，包含五個“實施意見”、一個“指導意見”，以上內容構建了本輪電改的“四梁八柱”。換句話說，五個“實施意見”就是本輪電改的基本制度，標志著新一輪電力體制改革進入了具體操作階段。

在輸配電價改革方面，第三監管周期輸配電價首次按照配套文件中“準許成本+合理收益”的原則單獨核定輸配電價，不再采用對標電網購售價差確定漲價或降價金額而調整現行輸配電價表形成核價結果的方式。自此，電網傳統的“購銷差價”經營模式成為歷史，從根本上解決了電力市場建設中出現的電力交易是“順價”結算還是“價差”結算的爭議問題，電力市場化改革邁出堅實一步。

在電力交易機構組建和規范運行方面，全國已經組建34個省和區域交易中心，各地建立省級電力市場管理委員會。2024年7月2日，南方區域電力市場管理委員會成立，標志著自我國開啟新一輪電力體制改革以來，南方區域電力市場從先行先試，到打造全國統一電力市場體系建設標桿邁出了重要一步。電力交易中心作為電力市場的運營機構，可以為電力商品和生產要素的流動與市場化配置提供高效、便捷的交易平臺和交易場所，對于我國推動資源配置方式轉變、促進競爭性電力市場建設具有重要意義。

在發用電計劃方面，各地均建立了優先發購電制度，扣除優先發購電，其他電量指標均用于電力直接交易。隨著2021年《關于進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》（發改價格〔2021〕1439號）的印發，燃煤發電電量全部進入電力市場，通過市場手段形成價格，市場起步以來總體價格平穩，充分反映出市場供需、燃料成本等多重因素對于價格的影響，初步形成了交易價格“能漲能跌”的局面，有力回應了“市場就是漲價”的輿論觀點；用戶側則取消了多年以來執行的工商業用戶目錄電價，推動工商業用戶全面參與市場，配套設置了代理購電制度，實現了除居民、農業以外的全部用戶電價“隨行就市”。

在售電業務方面，放開售電側市場、賦予用戶選擇權，始終是電力市場化改革的核心要義之一。當前，各地都多途徑培育了售電側市場競爭主體，建立了保底供電機制，理順了用戶側電價結構，初步構建了售電側市場主體準入與退出機制，解決了用戶無論什么情況都可以用到電，買電買得明明白白的問題，也為用戶規避購電風險做了準備。現有電力市場中做到了放開用戶自由選擇權，允許用戶自由選擇售電公司，形成了多種性質、不同類型的售電企業共同構建的售電市場。

配套文件與當下實際還配套嗎？

中發9號文印發以來，9年風雨兼程，我國電力市場改革取得了諸多成績和亮點，配套文件逐漸難以適應新起點下建設全國統一電力市場的需要。

一是電力市場尚未做到公平準入。配套文件從建設電力市場平穩起步的角度，建立了優先購電、優先發電制度，并明確了燃煤自備電廠公平承擔社會責任并參與市場交易的實施路徑，在現貨市場建設初期發揮了積極作用。然而，現貨市場環境下要求系統發用兩側全電量參與出清優化，同質的電力商品和公平承擔系統平衡責任的發用主體均不應存在優先級別。目前我國電力市場在市場主體方面并未做到公平準入。《決定》明確提出“必須更好發揮市場機制作用，創造更加公平、更有活力的市場環境”。當前，用戶側居民、農業及公益性事業用電仍為優先用戶，其余工商業用戶則直接參與市場或通過代理購電機制接受市場價格；發電側一是尚存大量風電、集中式光伏、水電、核電等電源執行優先發電計劃，未完全參與電力市場交易。二是中發9號文印發以來，諸如源網荷儲、分布式光伏等一類“不燒煤”的“自備電廠”新型主體在政策支持下快速發展，卻并未與其他電源負荷一樣公平承擔政府性基金、政策性交叉補貼及系統運行費等社會責任，該類電源如何健康發展、公平承擔平衡責任值得從業者們充分思考。歷史上也曾有過一段時期國家積極扶持燃煤自備電廠發展，而當下較多的燃煤自備電廠卻給社會帶來了一定程度的負面影響。對“參天大樹”進行矯形所需付出的社會代價是高昂的，因此，源網荷儲、分布式光伏等新型主體的高質量發展亟需從“禾苗”階段就規范引導，避免以上主體在權責不對等的情況下無序擴張，影響電力市場體系下的公平準入，待到“樹大根深”再予以矯正則難度大、代價高。

二是交易機構的建設未能跟上改革中的市場。按照配套文件要求，以構建統一開放、競爭有序的電力市場體系為目標，各地目前已組織成立了相對獨立的交易中心和電力市場管理委員會。《決定》明確指出“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革”，因此市場交易機構的設置也需要進一步獨立。負責中長期市場建設和運營的交易機構目前仍處于單一股東絕對優勢的階段，部分交易機構經費來源仍為輸配電價，僅在法律意義上實現了相對獨立，尚未在人事、經營、資產方面實現完全獨立；配套文件要求逐步明確、規范交易機構和調度機構的職能邊界，而在以集中式現貨市場為核心的電力市場體系中，日前現貨市場和實時現貨市場對于保障電力系統安全可靠運行具有重要作用，一般由電網企業的調度機構負責建設和運營管理，調度機構也具有市場交易機構的屬性。雖然當前電網企業仍保留了代理購電制度，但調度機構作為電網職能部門之一，可適時考慮進一步增強獨立性。

三是省間發用電尚未明確放開計劃。配套文件明確跨省跨區送受電逐步放開，電力交易機制以中長期交易為主，臨時交易為補充。當前我國電力市場體系以省間、省內市場為基礎，按照“統一市場，兩級運作”的模式起步的，省間、省內市場采取“分層申報、協調出清”的模式，省間交易以落實國家指令性計劃及政府間協議的實物中長期合同為主，在此基礎上利用省間通道富余消納能力開展省間現貨交易，當前省間、省內現貨先后出清的邏輯并不符合建設全國統一電力市場體系的本質要求，全國電力市場應當具有統一、扁平的市場特征。《決定》中明確提出構建全國統一大市場，“清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法”，這就需要各省現貨市場打破彼此之間剛性送受電的壁壘，實現更高水平的互聯互通。市場化環境中的電力商品定價方式已經由“成本加成”轉為“供需定價”，在現貨背景下，每時每刻的電價都不相同，但省間交易計劃剛性執行導致近期頻繁出現送端高價緊張時段向低價區送電以及受端新能源消納困難時還要接受大量外來電現象。配套文件中并未明確省間發用電放開計劃，導致省間發用電放開缺乏上位文件支持和指導，不利于建設全國統一電力市場。

四是省（南方、京津唐區域）現貨市場建設進度緩慢。中發9號文配套文件對電力市場起步、推廣及配套機制設計規劃了切實可行的路徑，在配套文件的指引下，我國電力市場體系建設以中長期市場起步，先后明確了一批、二批共14個現貨市場建設試點省份，充分論證了電力市場機制的有效性。但截至目前，僅有5個現貨市場連續結算運行超一年以上，部分省份和地區由于擔心市場發現真實價格信號，可能引起電價水平劇烈波動，從而影響某些優勢產業發展等原因，推動省內市場建設的進度緩慢，反映出各地對現貨市場建設仍有顧慮，對市場機制“拿不準、看不清、攥不住”，仍舊保持原先計劃手段分配的模式。從本質上看，不啟動現貨市場就是最大的政府干預價格，這與《決定》的改革方向不符。《決定》明確“完善主要由市場供求關系決定要素價格機制，防止政府對價格形成的不當干預”，現貨市場不連續結算運行，便難以通過市場機制發現電力商品的真實價格。而配套文件缺乏對全國統一電力市場建設進度的明確要求，難以有效推進各省現貨市場建設進度。

五是零售市場機制亟待完善。中發9號文及其配套文件印發以來，我國電力零售市場蓬勃發展，初步形成零售市場交易環境，解決了零售市場“有無”的問題，隨之而來的就是零售市場發展質量“好壞”的問題。當前市場并未統籌考慮不同用戶對市場風險的承受能力，并未明確不同用戶參與批發市場、選擇代理購電或參與零售市場的推薦標準；針對零售市場主體，配套文件中僅對售電準入退出提出了較為詳細的要求，對于不同背景零售公司的準入缺乏差異化要求，對零售公司履責信用風險防范設計不夠完善，良莠不齊的零售公司間易產生不正當競爭，部分省份的售電公司采用批零價差的手段，大肆低價吸引用戶，搶占市場份額，還有售電公司曲解國家政策以達到漲價續約的目的。《決定》明確要求構建全國統一大市場，“創造更加公平、更有活力的市場環境”“提升市場綜合監管能力和水平”。如何完善零售市場主體準入，充分激發零售市場競爭活力，科學防范信用風險？對于以上問題配套文件缺乏有效指導。

充分運用市場手段配置資源

配套文件在推動電力市場建設起步、初步構建具有中國特色社會主義市場經濟特征的電力市場體系過程中發揮了舉足輕重的作用。當前，《決定》對市場經濟和電力市場體系提出了更高要求，建設更加適應新型電力系統的電力市場體系，構建全國統一電力市場，仍需立足當下實際問題，修改、完善、重新出臺配套文件，高質量指導全國統一電力市場體系建設。

一是推動市場準入更加公平開放。基于發用兩側平等承擔系統平衡責任的原則，發電側需統籌考慮各電源特征，推動剩余電源（含自備電廠）盡快全電量參與現貨市場，科學確定燃煤自備電廠、源網荷儲、分布式光伏、增量配網等市場主體所應承擔的社會責任和系統責任，還原電力市場供需定價機制，針對水電、核電、風電、光伏等電源，通過給予政府授權合約或設計配套場外機制的方式體現產業政策扶持或補償其非電力商品屬性的價值，避免政府干預市場內各電源變動成本的充分競爭；用戶側則需完善并降低市場交易門檻，培育用戶市場意識，鼓勵代理購電工商業用戶直接參與市場交易或通過零售市場購電，避免通過組織開展專場交易的方式扶持特定用戶，公平對待市場主體。

二是構建更加適應現貨市場的交易機構。圍繞建設以電力現貨市場為核心的市場體系，推動交易機構獨立運營，并確保交易機構具有與履行交易職責相適應的人、財、物及配套必要條件，從而推動交易中心從人事、資產、日常經營等方面完全獨立于電網企業運營，組織開展現貨市場交易的調度機構也可考慮相對獨立運行。

三是明確省間發用電放開計劃，加快現貨間交易機制建設。省間市場充分放開是建設全國統一電力市場的真實需要，市場機制需要供需處于同一平臺才能實現交易，應統籌全國市場建設進程，明確省間發用電計劃放開進程，實現省內現貨市場和跨省跨區交易經濟關系解耦。改“統一市場、兩級運作、分層申報、協調出清”為“省（區域）現貨市場+市場間（跨省區）現貨”的并列解耦的平行設置模式，將市場間交易結果等效為在關口處的電源或負荷參與省內市場出清，在省（區域）內市場體現完整的供需關系，省間交易起“搬運供需、頂峰互濟”的作用，準確發現省間交易真實價格，促進電力商品在更大范圍內的經濟性流通。

四是進一步明確現貨市場建設的進度。更多連續運行的省內現貨市場才能更好地支撐建設全國統一電力市場體系，《決定》明確“到二〇二九年中華人民共和國成立八十周年時，完成本決定提出的改革任務”，對全國統一電力市場建設提出了明確的進度要求。需由上級組織統籌各省電力現貨市場建設進展，推動剩余省份盡快運行電力現貨市場，通過市場手段配置資源，以價格信號引導電源規劃投資、激勵發用兩側主動參與系統調節，有關部門則更多發揮市場監管作用，使“有效市場”和“有為政府”相輔相成。

五是規范零售市場建設，培育專業市場主體。售電公司需要應對電力市場的價格波動和不確定性。隨著新能源的大規模接入，電力市場的供需平衡更加復雜，售電公司需要具備較強的市場預測和應對能力。對于發售一體的售電公司、獨立售電公司及兜底售電公司應制定不同的運行規范，合規售電公司應為電力市場主體提供規范、公開、透明的電力交易服務，準確評估市場價格信號，避免以背離市場實際的營銷手段開展不正當競爭，切實做到誠信守約，公平競爭。同時，零售企業在批發市場中需承擔量價波動的市場風險，應建立科學的交易、風險管理業績評價體系，通過加強資質審核、強化合同條款等措施強化信用風險體系建設，加強市場監管。一方面，壓實售電公司主體責任，建立與現貨市場運行相匹配的履約保函額度跟蹤預警機制，充分防范應對市場運行的風險。另一方面，可加強新技術應用，規范零售套餐設計和零售合同簽約履約，推動零售公司在服務水平、供電可靠性等方面充分競爭，實現零售市場科學有效監管，激發零售市場活力，更好地滿足人民群眾生產生活用電需求。

黨的二十屆三中全會上，習近平總書記就《決定》起草的有關情況向全會作說明時強調，面對新的形勢和任務，必須進一步全面深化改革，繼續完善各方面制度機制，固根基、揚優勢、補短板、強弱項，不斷把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。在“雙碳”目標推動下，電力行業更要加快構建全國統一電力市場體系，推動市場基礎制度規則統一、市場監管公平統一，創造更加公平、更有活力的市場環境，實現資源配置效率最優化和效益最大化。（本文僅代表作者個人觀點）