黨的二十大和二十屆三中全會提出，立足我國能源資源稟賦，健全煤炭清潔高效利用機制，加快規劃建設新型能源體系，積極穩妥推進碳達峰、碳中和。近年來，我國積極推進煤電轉型發展，持續提升煤炭清潔高效利用水平，為構建新型電力系統和新型能源體系、助力實現“雙碳”目標奠定了堅實基礎。

立足基本國情

煤電轉型發展取得顯著成效

長期以來，煤電是保障我國電力供應安全的主體電源。截至2023年底，我國煤電裝機容量11.65億千瓦，占發電裝機總量的39.9%，首次降至40%以下。2023年，全口徑煤電發電量5.38萬億千瓦時，占全口徑總發電量的比重為57.9%。近年來，隨著新能源的快速發展，煤電裝機、發電量比重均有所下降，但仍然是保障電力供應的基礎性電源。

煤電新增裝機放緩，結構不斷優化。“十四五”前三年，煤電年均新增裝機3529萬千瓦，與“十一五”“十二五”“十三五”期間年均分別新增裝機7204萬千瓦、4594萬千瓦、3538萬千瓦相比，增速明顯放緩。通過“上大壓小”持續優化現有煤電機組結構，截至2022年底，全國火電單機60萬千瓦及以上機組容量占比47.7%，比10年前提高7.6個百分點。

煤電節能減排成效顯著，為促進煤炭清潔高效利用作出了積極貢獻。目前，全國超過8.0億千瓦煤電機組實施了深度節能改造，全國6000千瓦及以上電廠火電機組的平均供電煤耗由2013年的321克/千瓦時降至2023年的302克/千瓦時，相當于每年平均下降1.9克/千瓦時。2022年，全國超過10.5億千瓦煤電機組完成超低排放改造，單位火電發電量煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放分別為17毫克/千瓦時、83毫克/千瓦時、133毫克/千瓦時，比10年前分別降低95.6%、96.3%、94.5%，我國煤電能耗及污染物排放水平走在了世界前列。

統籌發展和安全

充分認識新形勢下煤電的功能定位

“雙碳”目標下，我國能源結構加快向綠色化、低碳化轉型，以風電、太陽能發電為代表的新能源正逐步成為電力裝機的主體。新形勢下，要統籌發展和安全，充分認識煤電在我國實現碳達峰碳中和、構建新型能源體系和新型電力系統中的價值和作用。

煤電在新型電力系統中承擔基礎保障作用，是保障電力供應安全、抵御系統風險的堅強支撐。新能源發電大規模接入，而其出力卻具有隨機性、波動性和間歇性的特點，有效容量低，難以保障實時用電的需求。如果疊加極端天氣，或連續多天的少風、陰雨天等情況，極易發生影響能源安全的次生災害，引發電力系統連鎖反應。今年迎峰度夏期間，全國最大用電負荷達到14.51億千瓦，其中煤電提供的有效保障容量達到約10億千瓦，為滿足高峰用電需求提供了重要支撐。未來一段時期，煤電仍將作為電力系統提供可用容量的主要電源，持續發揮兜底保供作用。

煤電在新型電力系統中承擔系統調節作用，是提高系統調節能力、穩定整體電力供應成本的現實選擇。隨著新能源加速發展，系統對靈活性電源需求將不斷提高。我國水電以徑流式電站為主，龍頭電站建設滯后，調節能力有限；抽水蓄能電站受站址資源約束，氣電受氣源和氣價限制，不具備大規模建設條件；核電受安全和經濟性約束，不宜頻繁調節；儲能受技術成熟度和經濟性影響，尚不具備競爭優勢。煤電機組運行穩定可靠，經過改造可以在較大范圍進行負荷率變化，且在經濟性上具有比較優勢，是現有技術條件和能源資源稟賦條件下最經濟可靠的大型靈活調節電源，也是穩定整體電力供應成本的“壓艙石”。

煤電在新型電力系統建設背景下實施低碳轉型發展，是支撐電力行業與全社會同步實現碳達峰的關鍵舉措。隨著宏觀經濟持續回升向好，能源電力需求保持剛性增長，2030年前實現碳達峰，全社會的壓力隨之增加。現階段看，新能源和水電發電量的變化較大，新增用電需求能否全部由非化石能源滿足具有不確定性。未來，新能源跨越式發展對電力行業實現“雙碳”目標至關重要，但需要突破土地資源獲取、高比例消納和電力保供等多重制約。當遇到來水偏枯、極端天氣引發的災害等事件時，水電、新能源等可再生能源出力增長不及預期，煤電需要在原有發電量基礎上，增加發電量來滿足電力供應缺口，進而增加電力行業二氧化碳排放量。為確保全社會2030年如期實現碳達峰，以及到2035年碳排放達峰后穩中有降，電力行業應具備2030年與全國同步實現碳達峰的能力，需要煤電行業留有降碳、控碳技術手段，為新能源安全可靠替代留出時間。

秉持先立后破原則，持續推進

煤電轉型升級高質量發展

考慮我國以煤為主的能源資源稟賦和目前大量優質存量煤電機組的現狀，應秉持先立后破原則，加大科技創新，持續推進存量和增量煤電轉型升級，實現高質量發展。

一是在碳達峰之前，應遵從“增機控量”原則，合理安排一定規模的煤電項目保障電力可靠供應，完善煤電容量政策機制。我國經濟發展持續向好，用電負荷和用電量還將繼續增長。考慮水電、核電項目工期長，碳達峰之前，煤電發展規模將保持一定的增長態勢，以確保電力供應安全的有效容量需要，煤電機組應盡可能按照“增機控量”的思路安排運行，增加裝機滿足電力平衡要求；控制煤電發電量，優先利用清潔能源發電，減少單位發電量碳排放強度。為提升煤電容量支撐效應，解決機組發電量下降帶來的經營效益問題，國家已出臺煤電容量電價政策，今年以來，煤電行業大面積虧損情況得到緩解。同時，考慮到當前煤電行業虧損面仍接近40%，需要進一步完善系統容量保障政策機制，近期因地制宜加大煤電容量電價支持力度，結合統一電力市場體系建設進展，適時加快推動建立容量市場機制，充分反映煤電等各類系統容量資源價值，促進煤電更好地發揮托底保供作用，保障煤電企業合理收益。

二是持續推進煤電機組“三改聯動”，進一步提升社會整體能效和環保水平。供熱改造方面，目前，我國電煤及熱電聯產供熱用煤占煤炭消費比重的50%，煤電機組中一半左右是熱電聯產機組，“三北”地區供熱機組占比高達60%。煤電機組通過供熱改造替代高污染的供熱鍋爐，具備顯著的環境效益和社會效益；節能改造方面，持續推進節能提效是降低供電煤耗和碳排放水平的重要途徑，特別是針對煤電機組更多參與調峰運行所開展的寬負荷、低負荷節能技術，能有效控制煤電機組低負荷工況相比額定工況的煤耗漲幅；靈活性改造方面，為適應新型電力系統發展要求，要在合理降低機組運行負荷率的基礎上，開展快速變負荷、深度調峰、啟停調峰等新一代煤電技術，做到在平常時段為新能源發電讓路、在風光低出力與負荷高峰時段頂峰發電，支撐新能源高質量發展。

三是隨著煤電功能定位的轉變，開展煤電低碳化技術示范應用，積極主動服務“雙碳”目標。目前，國內已有多家電力企業針對煤電摻燒生物質、煤電摻燒綠氨、“煤電+CCUS”等新一代煤電技術開展了試驗研究，技術上基本可行，但限于當前成本較高，尚未大規模推廣。“十五五”時期，建議加大以綠氨/生物質摻燒為代表的源端減碳和以CCUS為代表的末端固碳等低碳技術研發突破，因地制宜部署一批煤電低碳化改造示范項目，加快降低煤電降碳技術成本，盡早實現規模化、商業化應用。電力行業進入碳排放峰值平臺期后，應合理控制改造規模、科學把握改造節奏，防范改造項目過剩的風險，實現低成本減碳。總體而言，要努力創造電力與全國同步實現碳達峰的物理條件，為2030年后以合理的碳排放峰值規模開啟碳中和進程開好局、起好步。